银保监会发布《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》

为全面贯彻习近平法治思想，落实党中央、国务院关于健全金融法治的决策部署，加强和完善现代金融监管，提升金融监管透明度和法治化水平，11月11日，银保监会发布《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2022年12月11日。

据了解，《征求意见稿》主要修改的内容包括坚持以人民为中心，完善审慎监管规则，加强行为监管，切实保护金融消费者合法权益；坚持依法监管的基本原则，努力实现监管全覆盖，提高对股东、实际控制人违法违规行为的打击力度；健全风险处置机制，完善早期干预制度，丰富风险处置措施，提升处置效率。

上海金融与发展实验室主任曾刚在接受《金融时报》记者采访时表示，现行《银行业监督管理法》于2004年2月实施，2006年进行过一次修改，距今已经过去了16年。16年来，我国银行业发展日新月异，相比之下《银行业监督管理法》部分规定已经不适应银行业发展新形势的要求，存在一些制度短板需要加以完善。此次修订正是基于这样的大背景。

中国法学会银行法学研究会会长、中国政法大学教授王卫国表示，本次修订《银行业监督管理法》顺应时势，总结经验，抓重点，补短板，着力于完善监管体系，提升监管精度，丰富监管工具，增强监管能力，可以说是在坚持和巩固中国特色“强监管”金融体制基础上的一次重要的“系统升级”。

《银行业监督管理法》作为一部专门的监管法，体现了我国建立完善专业化银行业监管体系的实践需要，具有很强的系统性、专业性，其颁布实施为推进银行业稳健运行、整治银行业市场乱象、防范和化解银行业风险提供了有力的法律保障。

但近年来，随着银行业对外开放和创新的不断深入，银行业金融机构资产规模持续增长，金融市场化程度不断提高，《银行业监督管理法》部分规定相对滞后，某些重要领域存在空白，难以满足监管实践的需要。

与《征求意见稿》同步发布的《起草说明》具体指出，一是对银行业金融机构主要股东、实际控制人的监管力度不够，事中监管、事后惩戒依据不足。二是银行业金融机构风险处置和市场退出的相关规定过于原则，存在早期干预机制不完善、缺少有效处置工具等突出问题。三是金融违法成本偏低。银行业违法违规活动日益复杂，现行法律责任覆盖面有限，处罚力度不足，调查手段较为单一。因此，有必要对《银行业监督管理法》进行修改，进一步丰富监管手段，完善监管机制，提升监管质效。

《起草说明》明确了此次修改工作所要把握的基本原则。一是坚持与时俱进，弥补制度短板。二是坚持问题导向，突出工作重点。三是坚持依法行政，推进简政放权。四是坚持立足国情，借鉴国际经验。

“从修改内容来看，《征求意见稿》总结和巩固了近年来银行业监管经验和改革成果，聚焦银行业监管工作面临的突出问题，与时俱进，加快弥补监管制度短板。”曾刚表示，党的二十大报告要求，加强和完善现代金融监管。《征求意见稿》正是基于金融供给侧结构性改革、防范化解金融风险的需要，致力于为我国银行业监管和发展提供法治支撑，进一步提高金融治理体系和治理能力现代化水平。

在采访中，专家普遍提到，实现监管全覆盖是此次《征求意见稿》的一大亮点。主要体现在三个方面：一是加强股东监管。将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围，建立事前准入审批、事中持续监管、事后处置处罚的全流程监管制度。二是增加对银行业第三方机构的监管授权。明确勤勉尽责义务，授权监管机关有权要求其报送信息资料。三是增加域外适用条款。贯彻落实党中央关于健全涉外法治体系建设的决策部署，增加域外适用条款，明确跨境信息提供的基本规则。

近年来，股东股权和关联交易方面的问题成为中小银行保险机构乱象丛生的根源。《修改意见稿》对股东审查内容作出修改，并新增股东义务、股东出资义务、主要股东股权信息报告义务、股东监管强制措施、股权转让强制执行等要求。其中明确指出，银行业金融机构的主要股东、实际控制人应当遵守关联交易、信息披露等法律、行政法规和国务院银行业监督管理机构的规定，不得滥用股东权利或者控制地位，损害银行业金融机构、存款人和其他客户的合法权益。

王卫国表示，本次修订突出了对金融机构股东的事前、事中、事后的全流程监管。在准入审批环节，规定主要股东、实际控制人必须符合法定条件。在行为规范环节，注重“穿透式监管”。除了新增规定股东的守法义务和出资义务，还增加了主要股东股权信息报告义务的规定。在监管措施环节，专门规定了对股东的强制监管措施。

光大银行金融市场部宏观研究员周茂华在接受《金融时报》记者采访时表示，此前对银行股东、实际控制人的监管力度不够，事中事后监管不足，违法违规成本过低等问题，影响银行内部治理有效性和经营稳健性。《征求意见稿》强化股东监管，有助于推进银行不断完善内部治理，规范股东行为，从源头上治理、防范潜在风险。

《征求意见稿》中还增加了对银行业第三方机构的监管授权，第四十九条（银行业第三方机构）、第五十条（银行业第三方机构管理措施）、第五十一条（信息科技服务规则）、第五十二条（不得虚假陈述）均对此作出明确规定。

“过去一段时间，银行业大量和第三方机构在资产评估、资信评级、信息科技、征信、审计、会计、法律等领域展开合作。这些机构虽然不持有金融牌照，但通过和银行合作实际上已经金融业务产生重要影响，出于对风险审慎管理的要求，有必要将其纳入监管范围。”曾刚表示。

此外，《征求意见稿》增加了域外适用条款。第四十七条（域外适用效力）指出，中华人民共和国境外的银行业金融活动，危害中华人民共和国国家主权、安全、发展利益，扰乱境内市场秩序，损害我国公民、组织合法权益的，依法追究法律责任。

王卫国表示，强化从境内到境外的全视域监管，是应对新形势下严峻复杂国际挑战的必然要求，为我国在国际金融领域捍卫国家主权、安全和发展利益，维护境内市场秩序和我国公民、组织的合法权益，提供了基础性法律依据。

近几年来，个别机构暴露出来的风险问题引人关注。2017年至2021年，金融管理部门精准处置“明天系”、“安邦系”、海航集团、方正集团等大型集团风险，平稳化解了一批高风险中小金融机构风险。而这些风险事件的发生也让建立健全金融风险处置机制重要性更为凸显。

王卫国表示，以往的国际经验证明，系统性金融危机往往起因于个别金融机构破产事件。因此，应对金融危机的制度建设，必须首先着眼于个别机构的风险处置，这有赖于监管部门的及时介入，需要借助一系列处置措施和干预工具。本次修订的重点放在银行业金融机构风险处置的环节，分别对接管程序启动、接管组职责、接管措施、债权人和股东权益保护、行政重组、行业保障基金参与等事项进行了规定。

具体来看，《征求意见稿》完善了风险处置机制。一是完善监管强制措施。新增限制风险资产规模、调整监管指标要求等措施，提高现行条款操作性。二是建立早期干预机制。增加机构建立恢复和处置计划规定，增加早期干预措施，提高处置主动性和市场化水平。三是完善接管和市场退出机制。明确接管组的法律地位，细化接管组的法定职责，增加具体接管措施，做好接管与破产程序的有序衔接。

针对早期干预，《征求意见稿》明确，银行业金融机构出现监管指标异常波动、经营管理情况恶化等重大风险或者存在重大风险隐患的，银行业监督管理机构可以区别情形，采取本法第五十七条(监管强制措施)和第五十八条(股东监管强制措施)规定的措施。

针对接管，《征求意见稿》指出， 国务院银行业监督管理机构决定对银行业金融机构进行接管的，应当组织成立接管组，行使被接管银行业金融机构的经营管理权，接管组负责人行使被接管银行业金融机构法定代表人职权，被接管机构的股东会或者股东大会、董事会、监事会停止履行职责。同时新增明确了接管组职责和接管措施。

此外，《征求意见稿》还提到，存款保险基金、信托业保障基金等行业保障基金管理机构可以通过提供担保、阶段性持股、收购风险资产、损失分摊等方式参与风险处置。

“《征求意见稿》从日常监管、早期干预、接管和破产清算等方面作出制度安排，增强了处置工作前瞻性、及时性和有效性。”曾刚表示。

对此，周茂华表示，金融风险防重于治，同时早期怎么防、风险暴露后怎么治，事关金融系统稳定。此次《征求意见稿》补齐了早期干预机制度短板，明确和丰富了接管、破产清算工具，有助于阻断金融风险扩散，有效维护金融系统稳定，夯实高质量发展基础。

在明晰监管制度、补齐监管短板的同时，《征求意见稿》还加大了监管力度，主要体现在完善审慎监管规则，加强行为监管，覆盖公司治理、业务营销、消费者权益保护等内容；增加从业人员的监管规定和罚则，解决人员单罚法律依据不足的问题；提高违法成本。

曾刚表示，《征求意见稿》对监管执法力度进行了全面提升，针对违法行为加大了处罚力度、修订处罚金额，提高了金融违法成本，有助于进一步强化监管有效性和震慑力。

具体来看，为完善审慎监管规则，《征求意见稿》加强行为监管，覆盖公司治理、业务营销、消费者权益保护等内容。第三十二条（银行业消费者保护）指出，银行业监督管理机构对银行业金融机构的消费者权益保护工作实施监督管理，保护消费者合法权益。银行业监督管理机构指导设立银行业消费纠纷调解机构，监督银行业消费纠纷调解机制的有效运行。

《征求意见稿》增加从业人员的监管规定和罚则。其中，第三十四条明确了利用职务之便索取、收受贿赂或者违反规定收受各种名义的回扣、手续费等四条从业人员禁止行为。第八十四条（从业人员罚则） 要求，银行业金融机构从业人员违反第三十四条规定的，有违法所得的，没收违法所得，银行业监督管理机构可以区别不同情形，采取下列措施：警告；处五万元以上一百万元以下罚款；取消一定期限直至终身的任职资格；禁止一定期限直至终身从事银行业工作。

此外，《征求意见稿》扩大了法律责任覆盖面，罚款幅度明显提高。同时，衔接新修订的行政处罚法，明确罚没并举，强化震慑效果。比如，针对资料报送罚则，此前《银行业监督管理法》要求，银行业金融机构不按照规定提供报表、报告等文件、资料的，由银行业监督管理机构责令改正，逾期不改正的，处十万元以上三十万元以下罚款。而《征求意见稿》明确，银行业金融机构及其主要股东、实际控制人、银行业第三方机构不按照规定报送、提供报表、报告等文件、资料、数据的，由银行业监督管理机构责令改正，逾期不改正或者情节严重的，处二十万元以上二百万元以下罚款。